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报告摘要

● 政府引导基金定位及其与传统私募区别

政府引导基金有以下几种分类：产业投资基金、创业投资基金、PPP基金和其他基金。政府引导基金属性为私募基金，但是与传统的私募基金又有所不同。政府引导基金与传统私募在设立初衷、发起者、资金来源、基金类型、备案机制、资金投向以及监督管理等方面都有差别。

● 目前政府引导基金发展状况

根据清科数据，政府引导基金2015年进入高峰期，2015年新增成立只数431只，目标规模1.55万亿，同比增速分别为239.37%和410.26%。政府引导基金主要以产业基金为主，规模大都在100-1000亿之间。区域分布方面，政府引导基金数量最多的前6名为广东、浙江、江苏、山东、福建和北京。

● 政府引导基金的组织形式和管理模式

政府引导基金组织形式分为有限合伙制、公司制、契约制和其他，其中以有限合伙制为主。政府引导基金的管理模式主要为自我管理和委托管理，有限合伙基金GP可以直接作为管理人，也可以委托管理；公司制基金大都自我管理；契约制基金多为委托管理。管理机构以PE为主，主要分布在北京、广东等地。

● 政府引导基金的资金来源

政府引导基金的资金结构主要为：政府财政独资、政府财政资金+社会资本、社会资本出资。其中单独出资较少，政府财政资金和社会资本合作类型最多。从具体的资金来源方来看，主要为政府机构、金融机构（银行、信托、资管等）、企业（上市公司等）、PE/VC、FOF、公共养老金、富有家族及个人等。

● 政府引导基金的投资情况

政府引导基金的投资方式主要分为：参股投资模式、跟进投资模式、融资担保模式和其他模式。从投资行业来看，财政部和发改委均给出了相对具体的鼓励投资行业领域。从清科统计数据来看，主要投资于IT、互联网、生物技术/医疗、机械制造、电子及光电设备和娱乐传媒等行业。

● 风险提示

金融去杠杆以及财政监管力度超预期。

正 文

政府引导基金的属性为私募基金，但是与证监会监管的私募基金又有所不同。根据清科数据，政府引导基金2015年进入高峰期，2015年新增成立只数431只，目标规模1.55万亿，同比增速分别为239.37%和410.26%。2017年新成立基金平均目标规模有较大提升。

区域分布方面，政府引导基金数量最多的前6名为广东、浙江、江苏、山东、福建和北京，目标规模最大的前6名分别为安徽、浙江、湖北、广东、山东和陕西。

投资模式方面，政府引导基金的投资方式主要分为参股投资模式、跟进投资模式、融资担保模式和其他模式。投资行业方面，政府引导基金直接投资的数量最多的前六个行业为IT、互联网、生物技术/医疗、机械制造、电子及光电设备和娱乐传媒；按照投资金额，最多的前六个行业为电子及光电设备、能源及矿产、建筑工程、金融、IT和互联网。由政府引导基金投向看，主要为新兴产业，且政府引导基金主要是股权投资，对促进新兴产业发展具有放大效应。

一、政府引导基金性质和定位

政府引导基金属性为私募基金，但是与证监会监管的私募基金又有所不同。按照财政部和发改委的政策，政府引导基金可以采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式，这两类属于基金业协会的受托管理和自我管理大类之中。但政府引导基金与传统私募在设立初衷、发起者、资金来源、基金类型、备案机制、资金投向以及监督管理等方面都有差别。

（一）政府引导基金的定义

政府引导基金并没有一个标准的官方称谓，财政部2015年11月印发《政府投资基金暂行管理办法》，对于政府投资基金的定义为：由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。发改委2016年12月发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，对于政府出资产业投资基金定义：是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

根据财政部2015年12月发布《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，提出针对产业重点领域和薄弱环节，相机采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。对战略性新兴产业等新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、技术和市场相融合。对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。

根据发改委2016年12月发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》也指出政府出资产业基金主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

根据两部委的定位，政府引导基金主要有产业投资基金、创业投资基金和其他基金，后随着PPP的发展，PPP基金也成为政府引导基金的一种。因此，政府引导基金分类主要为：产业投资基金、创业投资基金、PPP基金和其他基金。

（二）政府引导基金的性质

政府引导基金的属性为私募基金，但是与证监会监管的私募基金又有所不同。

虽与证监会主管的私募基金有所差别，但政府引导基金的基金类型都在私募基金类型之列。目前现行有效的法律法规未对私募基金进行分类，2016年9月，基金业协会发布《私募基金备案及信息更新填表说明》，同时设立私募基金备案系统“资产管理业务综合报送平台”，系统对私募基金进行了以下分类：

根据两部委的定位，政府引导基金有以下几种类型：产业投资基金、创业投资基金、PPP基金和其他基金。因此，政府引导基金基本上归属于私募基金的股权投资基金、创业投资基金和其他投资基金这几种类型。

（三）政府引导基金与传统私募的区别

如上文所述，政府引导基金归属于私募基金，但是又与传统私募所有不同，主要表现在以下几点：

 

 

 

1、设立初衷不同

从政府引导基金设立目的来看，财政方面，主要为提高财政效率，发挥政府资金的引导作用和杠杆效应；产业方面，引导社会资金投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，扶持创新创业、战略转型、培育经济发展新动能。

财政部《政府投资基金暂行管理办法》明确了政府引导基金的投资领域：创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域。

发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定主要投资于以下领域：非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域。

而传统的私募基金则主要以营利为目的，并无财政和产业方面的规制。

2、发起者不同

从发起者来看，主要为政府及其相关机构或者社会资本方，由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准，可以采取全部由政府出资、与社会资本共同出资或向符合条件的已有产业投资基金投资等形式。按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作。且同一行业或领域不重复设立基金。

政府出资产业投资基金虽然作为发起方，但政府出资人不参与基金日常管理事务，主要由基金管理人管理基金资产，托管人托管基金资产，财政部门指导投资基金建立决策机制，确保投资基金政策性目标实现。作为发起方，政府可适当让利，但并不承诺其他出资人承诺投资本金不受损失以及最低收益。

传统私募基金发起者主要为各类合格市场主体。

3、资金来源不同

从资金来源看，政府引导基金由政府全部出资、政府与社会资本方共同出资或社会资本方全部出资等方式，还可以向符合条件的已有产业投资基金投资等，财政出资部分列入政府财政预算。财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金，由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。此外，上级政府可通过转移支付支持下级政府设立投资基金，也可与下级政府共同出资设立投资基金。

传统私募基金来源主要为各类合格市场主体。

4、基金类型不同

政府引导基金属于私募基金，但只是传统私募基金的部分类型。政府引导基金归属于受托管理和自我管理基金中的股权投资基金、创业投资基金和其他投资基金，后来又加入PPP基金。

除此之外，传统的私募基金还有受托管理和自我管理基金的证券投资基金（主要投于二级市场）和顾问管理中的银行理财产品、证券公司及其子公司的资产管理计划、保险公司及其子公司的资产管理计划、期货公司及其子公司的资产管理计划、基金专户、QFII等。

5、备案机制不同

从备案机制看，国家发改委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发改委建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。国家发改委授权并指导中央国债登记结算有限责任公司开发、运行登记系统，负责对基金信用信息进行登记确认、数据保管和统计分析等。

具体备案过程如下：

（1）政府出资产业投资基金在认缴协议签订后二十个工作日内，由基金管理人通过登记系统填报（之前签订认缴协议的基金，于指引施行后两个月内完成登记）。

（2）政府出资产业投资基金首次申请登记完成后五个工作日内，基金管理人根据要求向发展改革部门提供书面材料。

（3）发展改革部门核对登记材料齐备的，在五个工作日内在登记系统中予以确认，登记系统自动生成相应的基金登记编码；登记材料不齐备的，通过登记系统明确告知需补充的材料清单。

（4）发展改革部门于基金登记确认后三十个工作日内完成产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。

传统的私募基金主要通过基金业协会设立私募基金备案系统“资产管理业务综合报送平台”备案。具体备案过程如下：

（1）各类私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，向基金业协会申请登记，报送相关信息。基金业协会在私募基金管理人登记材料齐备后的20个工作日内，为私募基金管理人办结登记手续。

（2）各类私募基金募集完毕，私募基金管理人办理基金备案手续，报送主要投资方向及根据主要投资方向注明的基金类别等信息。

（3）基金业协会在私募基金备案材料齐备后的20个工作日内，通过网站公告私募基金基本情况的方式，为私募基金办结备案手续。

值得注意的是，政府引导基金归属于私募基金，政府引导基金可自己选择是否在基金业协会系统备案。目前很多机构都可以有双重或者多重角色，如既可以作为传统私募也可以参与政府引导基金；作为社会资本方，既可以作为合伙制的LP也可以做GP；还可以担任若干基金的管理人。

6、资金投向不同

从资金投向看，政府引导基金除了有明确领域外，还设定了负面清单。对于闲置资金，只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。对于单个的企业投资，政府出资产业投资基金的投资额不超过基金资产总值的20%。

根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，政府引导基金有负面清单为：

（1）从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；

（2）投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；

（3）向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；

（4）吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；

（5）进行承担无限连带责任的对外投资；

（6）发行信托或集合理财产品募集资金；

（7）其他国家法律法规禁止从事的业务。

传统私募基金财产的投资包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的。

7、监管机制不同

国家发改委同地方发改委部门建立政府出资产业投资基金信用信息登记系统，建立绩效评价制度。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金于每个会计年度结束后四个月内，向国家发改委提交年度业务报告、年度财务报告和托管报告。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金于每个会计年度结束后四个月内，向本级发改委提交年度业务报告、财务报告和托管报告。

发改委会同有关部门依据所适用法律及多部门签署的联合惩戒备忘录等对列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员开展联合惩戒，惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。

传统私募基金管理人应当于每个会计年度结束后的4个月内，向基金业协会报送经会计师事务所审计的年度财务报告和所管理私募基金年度投资运作基本情况。会员及其从业人员违反法律等规定的，基金业协会可以采取自律管理措施，并通过网站公开相关违法违规信息。会员及其从业人员涉嫌违法违规的，基金业协会报告中国证监会。

二、政府引导基金发展状况

根据清科数据，政府引导基金2015年进入高峰期，2015年新增成立只数431只，目标规模1.55万亿，同比增速分别为239.37%和410.26%。政府引导基金主要以产业基金为主，规模大都在100-1000亿之间。区域分布方面，政府引导基金数量最多的前6名为广东、浙江、江苏、山东、福建和北京。

（一）政府引导基金在2015年进入高峰期

根据清科数据，政府引导基金2015年进入高峰期。从总量看，政府引导基金1999年新增成立2只，而2015年新增成立只数431只，目标规模1.55万亿；2016年547只，目标规模3.65万亿（2014年分别为127只，1.1万亿）。从增长看，政府引导基金2015年新增数量增速239.37%，目标规模增速410.26%；2016年分别为26.91%和135.72%。从平均目标规模看，2017年平均目标规模提升189.81%至231.21亿元，2015年和2016年分别为49.42亿元和79.78亿元。

截至8月中旬，2017年新增成立113只，目标规模2.1万亿，平均目标规模231.21亿元；政府引导基金累计成立1669只，累计目标规模达8.39万亿。因此，虽然2017年新成立数量回落但由于平均目标规模大增，总目标规模并未落后。

 

 

 

（二）政府引导基金的分类

政府引导基金分为产业基金、创业基金、PPP基金和其他。截至2017年8月中旬，产业基金在政府引导基金中数量和规模最多，分别为629只、3.39万亿元，占比37.69%和40.41%。PPP基金数量较小但规模较大，数量和规模分别占为6.95%和25.37%，平均目标规模为212.94亿元，在各类型政府引导基金中平均目标规模最高。创业基金数量较多但规模较小，数量和规模占比分别为20.19%和6.99%，这主要由于创业基金大都为VC等，投资时期大都在前期。

（三）政府引导基金的目标规模发展情况

从目标规模来看，政府引导基金规模大都在10-100亿元之间。我们根据2015年5月至今1000个政府引导基金进行统计分析，其中，0-10亿元规模的基金占比27%，10-100亿元规模的基金占比36%，100-1000亿元占比14%，1000亿元以上的占比2%，未披露的占比21%。

从时间序列看，2015年至今基金的目标规模有增大趋势。2015年1000亿元以上基金占比仅有2.22%，而100亿元以下的基金占比达80%，但2017年这一数据变为12.36%和59.55%。

（四）政府引导基金的级别

按照级别，政府引导基金分为国家级、省级、区县级、地市级和其他。从各级别政府引导基金特点来看，国家级数量较小规模较大，截至2017年8月国家级基金数量21只，目标规模0.85万亿元，分别占比1.26%和10.15%，平均目标规模达567.99亿元。省级基金及以下以此类推，区县级基金326个，规模仅为0.47万亿，分别占比19.53%和5.56%。

 

 

 

 

 

 

（五）政府引导基金的分布

按照数量来看，政府引导基金数量最多的前6名为广东、浙江、江苏、山东、福建和北京。按照目标规模来看，前6名分别为安徽、浙江、湖北、广东、山东和陕西。按照平均目标规模看，前6名分别为海南、安徽、陕西、湖北、广西和云南。

 

 

 

 

 

 

三、政府引导基金的组织形式和管理模式

政府引导基金组织形式分为有限合伙制、公司制、契约制和其他，其中以有限合伙制为主。政府引导基金的管理模式主要为自我管理和委托管理，有限合伙基金GP可以直接作为管理人，也可以委托管理；公司制基金大都自我管理；契约制基金多为委托管理。管理机构以PE为主，管理机构主要分布在北京、广东等地。

（一）政府引导基金的组织形式

政府引导基金的组织形式分为有限合伙制、公司制、契约制和其他，其中以有限合伙制为主。我们根据2015年5月至今1000个政府引导基金进行统计分析，有限合伙制基金数量和规模占比均在90%左右，公司制数量和规模占比分别为4.8%和9.63%。

1、有限合伙制

有限合伙制是政府引导基金最常见组织形式，属于非法人经济实体，主要有有限合伙人LP和普通合伙人GP组成，一般有限合伙人LP又可以分为几个优先等级。LP主要负责出资，基本不参与经营，GP是基金投资的决策者和执行者，是实际运作者，基本为“能人出力，富人出钱”。有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任，普通合伙人对合伙企业的债务承担无限连带责任。

按照统计，有限合伙制政府引导基金的LP主要为政府机构、企业、投资公司、VC/PE、富有家族及个人、其他政府引导基金、上市公司、资管公司、银行、信托、FOF、保险等。管理机构主要为PE/VE、FOFs、早期机构、战略投资者和其他。

案例：中央企业国创投资引导基金（国家级基金）

中央企业国创投资引导基金成立于2017年，有限合伙制FOF基金，基金分类属于创业基金。目标规模1500亿元人民币，首期规模1139亿元人民币，由航天科技集团、中国保险投资基金、中国工商银行、中国邮储银行、浦发银行、中国中车、中国国新、北京顺义科创集团及北京市政府共同发起设立。

基金将主要投向处于世界先进水平、技术已经过产业化验证、成长迅速的航天、核能、船舶等军民融合产业，高铁、先进电网装备、新一代信息技术、清洁能源、新能源汽车等产业；并对量子通信、3D打印、机器人、石墨烯、碳纤维、高温合金、高强轻质合金、生物医药、节能环保等一批中央企业优质项目进行投资布局。

2、公司制契约制

公司制也是政府引导基金组织模式的一种，但数量和规模不大。依照《公司法》，公司制基金由投资股东构成，并设有股东大会、董事会和监事会等机构，股东享受管理权、决策权、收益权等。典型的公司制私募为美国巴菲特的伯克夏•哈撒韦公司。相对来说公司制私募管理相对健全，但劣势在于双重收税，即企业所得税和个人所得税。

案例：国家集成电路产业投资基金股份有限公司（国家级基金）

国家集成电路产业投资基金股份有限公司成立于2014年，基金分类为产业基金，基金类型为成长基金。目标规模1387亿元，由工信部、财政部牵头发起，财政部与其他投资主体共同出资组建，其中国家财政360亿人民币，国开金融320亿人民币，亦庄国投代表北京市及北京经济技术开发区100亿人民币，其余420亿人民币将面向市场募集。管理结构为国开金融。主要投资于芯片制造等重点产业。

目前国家集成电路产业投资基金有5只子基金，上海集成电路装备材料基金、聚源聚芯集成电路基金、京东方集成电路基金、福建安芯产业基金和上海武岳峰集成电路信息产业基金，均为成长基金。目前国家集成电路产业投资基金已经投资利扬芯片、长电科技、国科微等企业，投资轮次为新三板定增、上市定增、A轮C轮F轮等。

从退出方式来看，国科微和长川科技为IPO，长电新科和新朋投资为并购，其中国科微和长川科技账面回报（倍数）分别为0.37和1.42。

3、契约制

契约制私募基金也即信托式私募基金，基于《信托法》《证券投资基金法》，并不具备法人资格，属于代理投资制度的范畴。投资者作为基金的委托人和受益人，通常不参与基金的运作管理，全权委托给基金管理人。

案例：江苏省PPP融资基金

江苏省PPP融资基金总规模100亿，每个子基金规模20亿。省及市、县财政发起出资共10亿元，银行、信托、保险等其他出资人采取认缴制，最终，江苏银行、交通银行江苏省分行、上海浦东发展银行南京分行、建设银行江苏省分行，以及农业银行江苏省分行分别出资18个亿，成立了PPP子基金A、B、C、D、E，规模各20亿。基金可以股权、债权等方式投入PPP项目，市场化运作，专业化管理。

4、几种组织形式的区别

 

 

 

（二）政府引导基金的管理模式和管理机构情况

政府引导基金的管理模式主要为自我管理和委托管理。有限合伙基金GP可以直接作为管理人，也可以委托管理；公司制基金大都自我管理；契约制基金多为委托管理。从管理机构的类型和分布来看，政府引导基金管理机构以PE为主，主要分布在北京、广东等地。

1、管理模式

第一，自我管理。一般自我管理型基金投资领域多为基建和公共服务等专业性要求相对不高的领域。自我管理模式可以成立引导基金管理公司，比如深圳市创业投资引导基金，专门成立深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室（市创投办），作为基金的管理机构。公司制基金则自行管理。

第二，委托管理。委托管理一般为产业基金和创投基金多采取的管理模式，专业性要求相对较高。采取委托管理的政府引导基金可以委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作、委托地方国有创投企业负责引导基金的管理运作、委托外部专业管理机构负责引导基金管理。以国家新兴产业创业投资引导基金为例，通过公开招标方式选择专业化市场化的团队对基金进行市场化运作，按照《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》，投资管理团队可提取一定比例的业绩提成，并可将部分收益奖励投资管理团队。

2、管理机构情况

从管理结构的类型和分布来看，政府引导基金管理机构以PE为主，主要分布在北京、广东等地。从管理机构的类型来看，分为PE、VC、FOFs、早期机构、战略投资者和其他，其中PE占比67%，VC占比27%。首先，PE和VC区别主要为投资时点和规模有所不同，如下图，值得注意的是，早期机构相当于VC的天使投资，而战略投资者主要相当于PE/VC里投资期限相对长的类型。

从管理机构的总部地区来看，北京、广东、山东、浙江、上海和江苏为前6名，这几个省市机构总占比53%。从管理结构的组织形式来看，主要以公司制为主，占比66%，其次为有限合伙制23%，其他为11%。

四、政府引导基金的资金来源

政府引导基金的资金结构主要为：政府财政独资、政府财政资金+社会资本、社会资本出资。其中单独出资较少，政府财政资金和社会资本合作类型最多。从具体的资金来源方来看，主要为政府机构、金融机构（银行、信托、资管等）、企业（上市公司等）、PE/VC、FOF、公共养老金、富有家族及个人等。

（一）政府引导基金的资金来源

1、政府财政全额出资

政府财政全额出资是政府引导基金较早的一种模式，且数量较少，典型的为国家科技成果转化引导基金。

国家科技成果转化引导基金由财政部和科技部发起，由中央财政设立，有限合伙制，FOF基金，通过设立创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励等支持方式，引导金融资本、民间资本和地方政府共同加大科技成果转化投入，主要用于支持转化利用财政资金形成的科技成果，包括国家科技计划等。旗下子基金包括：保龄宝生物基金、航天专利基金、天创成果转化创业基金、君联成业基金、国科瑞华新兴产业基金、东源电器新能源汽车子基金、松江创富科技成果转化投资基金、招商万凯基金。

2、政府财政资金+社会资本

基金由政府财政和社会资本共同出资，政府出资部分纳入财政预算安排，财政出资人包括本级政府财政、下一级政府财政等，社会资本包括银行、保险、信托各类金融机构，以及民间资本。采用这种股本结构的基金，政府出资占比一般较小，出资在基金总规模的20%以下，更好起到财政杠杆作用，首先本身加杠杆，如果采取子母基金的形式，子基金可以选择继续加杠杆，放大财政杠杆作用。

案例：山东省政府和社会资本合作发展基金

山东省政府和社会资本合作发展基金总规模800亿，子母基金两级构架。其中母基金的政府方（包括省财政厅、省经济开发投资公司、部分市县财政局）出资80亿元，社会资本方（银行、保险、信托、其他社会资本）出资720亿元。子基金采取与知名投资机构、国家级省级机构、地方政府和其他社会资本合作设立的方式。

3、社会资本全额出资

社会资本全额出资设立的政府引导基金相对较少，主要由单个或多个社会资本方共同出资设立，归属于政府引导基金，接受政府监管，投资方向亦符合政府引导方向。

（二）政府引导基金的资金来源机构和地区分布

从具体的资金来源方来看，主要为政府机构、金融机构（银行、信托、资管等）、企业（上市公司等）、PE/VC、FOF、公共养老金、富有家族及个人等。从资金来源地区来看，主要为北京、广东、浙江、江苏、山东和上海等东部沿海地区。

五、政府引导基金的投资情况

从投资模式来看，发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定，政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式。从投资行业来看，财政部和发改委均给出了相对具体的行业领域。从清科统计数据来看，主要投资于IT、互联网、生物技术/医疗、机械制造、电子及光电设备和娱乐传媒等行业。

（一）政府引导基金的投资模式

政府引导基金的投资方式主要分为：参股投资模式、跟进投资模式、融资担保模式和其他模式。

1、参股投资和跟进投资

参股模式是政府引导基金的主要模式，政府引导基金主要是股权投资，这里的参股主要是指母基金对于子基金的参股，母基金与社会资本共同建立子基金，子基金根据政策导向完成投资决策和日常管理工作。这种参股方式扩大了财政杠杆作用，子基金亦有充分的灵活性，在国外已有很多成功案例。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

以山东省PPP融资支持基金作为案例，该基金是由省财政、地方财政和金融机构公共成立的母基金，山东省政府制定省决策委员会作为投资决策机构、省金融办负责监督指导。该基金成立后又与地方政府、社会资本和其他知名投资机构共同出资设立若干子基金，子基金委托相应的基金管理机构管理。

参股和跟进投资都是股权投资，跟进投资是政府引导基金与其他投资机构共同对目标企业（一般为初创期科技型中小企业）进行投资。一般来说，创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内，可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理。

2、融资担保

融资担保为政府引导基金为已成立的创业投资单位提供担保，创业投资企业以股权作为质押，政府引导基金则为其债权融资提供担保，促进其融资能力。美国、德国在这种模式上较为成功。

3、风险补助和投资保障

风险补助是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助。风险补助主要用于弥补创业投资损失，补助资金不超过实际投资额的5%，补助金额最高不超过500万人民币。

投资保障是指对创业投资机构确定的辅导企业予以投资前或投资后的资助。创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予奖励。资助金额最高不超过100万元人民币，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。

（二）发改和财政鼓励的投资行业

政府引导基金财政部《政府投资基金暂行管理办法》明确了政府引导基金的投资领域：

（1）支持创新创业。增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。

（2）支持中小企业发展。扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境。

（3）支持产业转型升级和发展。扶持重大关键技术产业化，实现产业转型升级和重大发展。

（4）支持基础设施和公共服务领域。创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域。

发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定主要投资于以下领域：

（1）非基本公共服务领域。解决因缺乏竞争激励机制而制约质量效率，提高非基本公共服务。

（2）基础设施领域。解决偏远地区基础设施建设滞后、结构性供需不匹配等问题。

（3）住房保障领域。解决城镇住房困难家庭及新市民住房问题，推进棚户区改造、保障性安居工程配套基础设施。

（4）生态环境领域。解决生态环境保护相关问题。

（5）区域发展领域。解决区域发展差距特别是东西差距拉大、城镇化仍滞后于工业化、区域产业结构趋同化等问题。

（6）战略性新兴产业和先进制造业领域。解决战略性新兴产业和先进制造业发展中的问题，推进重点技术和产业领域实现突破。

（7）创业创新领域。解决创投市场资金供给不足。

（三）具体投资行业

截至2017年8月中旬，政府引导基金直接参与投资项目715个，规模85.72亿美元（参与投资项目规模达175.89亿美元）。政府引导基金直接投资的项目方面，按照投资数量，最多的前六个行业为IT（93）、互联网（71）、生物技术/医疗（68）、机械制造（67）、电子及光电设备（54）和娱乐传媒（51）；按照投资金额，最多的前六个行业为电子及光电设备（30亿美元）、能源及矿产（9.6亿美元）、建筑工程（4.7亿美元）、金融（3.9亿美元）、IT（3.3亿美元）和互联网（3.2亿美元）；按照行业平均投资金额，前六名分别为能源及矿产、电子及光电设备、金融、汽车、房地产和半导体。

从政府引导基金的投资阶段来看，主要分为种子期、初创期、扩张期、成熟期和其他，按照数量来看，扩张期占比最大46%，其次为成熟期30%、初创期19%、种子期4%、其他1%；按照投资规模看，成熟期占比最大为72%，其次为扩张期19%、初创期8%、种子期1%。

从政府引导基金的投资区域来看，主要分布在东部及沿海地区，其中北京数量和投资规模均为首位，数量和规模分别占比16.29%和32.50%。投资数量最多的前6名为北京、江苏、广东、上海、湖北和浙江，六省市占比69.8%；投资规模最大的前6名为北京、福建、四川、江苏、广东和山东，前6省市规模占比75.35%；从平均金额来看，前六名分别为福建、香港、吉林、山东、北京和江西。

一般来说，政府引导基金大都由政府部分及全部出资，并配有相应的政策支持，因此本地基金一般倾向于投资本地区域，相关政府也会给投资本地企业的基金一定的优惠政策。以深圳市创业投资引导基金为例，引导基金将子基金净投资收益的20%奖励子基金管理机构，其余80%各出资人按照出资比例分配，但是对于投资深圳本地的初创项目的收益，对子基金的管理机构的奖励由20%上升至50%。安徽省引导基金要求参股基金投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的50%。